明代田赋收入的一大特点，是税源地域分布的不平衡性。

以单位面积的田赋贡献额看，全国五分之一以上的税粮，来自于仅占全国十六分之一田土面积的江南八府（苏松常镇应杭嘉湖），也就是说，明代全国财政收入的15%左右（来源于江南地区的田赋贡献）。

故江南在明代有“国之外府”、“财赋渊薮”之称。

江南田赋之重，是明清以来一直争议的热点。

所谓赋“重”，主要体现在单位面积所承担的田赋量上，特别是把江南（主要是苏松）同全国平均值或其他省府相比。

除此之外，关于江南“重赋”问题的争议，主要体现在两个方面：一是重赋的来源，一是重赋的实质。

所谓江南重赋的“实质”，也就是明朝政府确定并维持这一财政政策的本质目的，主要体现在以下三个方面：

其一是延续唐宋以来对经济重心的财政依赖。中国古代经济重心的南移，大体在唐宋时期基本确定，中唐名臣韩愈称“赋出天下而江南居十九”，盖言于此。而这一趋势在南宋、元朝以来更为稳固。

元末民谣称“贫极江南，富称塞北”，实际上衬托出了国家对江南财赋的巨大依赖。

当然，唐宋元时期的“江南”范围要比明清时期大得多，不过经济发展程度最高的，无疑还是江南核心的苏松杭嘉湖地区。

元末张士诚因占据此地，被公认为“最富”。因此朱元璋吞并江南后，主要依靠此地财赋也算顺理成章。

此外，江南田赋数额虽大，但明廷也只是规定了发达地区要承担更多的赋税份额，而当地纳税者也并不一定要依靠种田纳税。江南工商业之发达，自唐宋以降即居全国之首。

从实际情况来看，在朱元璋统治时期，江南逋赋情况虽已出现，但远没有永宣时期，或者嘉靖以后那么严重。也就是说，江南地区具有承担相对沉重赋税量的能力。

倒是永乐迁都前后带来的高额运输附加费和经年累月运送税粮的“役”，使江南“重赋”危害日益凸显。

不过，虽然“重赋”局面在明清两代都没有根本扭转，但也并没有阻止江南延续其经济文化上的优越地位，身背重赋的江南给人的印象从来都是“富”与“奢”。

其二，朱元璋以统一天下的先后顺序为原则，制定了相应的财政优待政策。

朱元璋加入元末农民起义，最先从淮西起兵，依靠此地人力财力出兵江左，攻占太平，渡江攻取应天、镇江、宁国、广德等地，随后将统治重心迁移到应天，并依靠此五府“兴王之地”的财力，同江南的张士诚和江西的陈友谅角逐于长江中下游，在最终赢得这场争霸战之后，又依靠江南财力支持其北伐战争，最后统一天下。

正因为存在这个统一的先后顺序和依赖地区的转移，使得朱元璋在建国之后，在制定一系列政治经济制度时，存在一个酬劳“有功”地区的先后次序。

此外，朱元璋维持重赋政策的主要原因也并非“惩一时之顽”，江南重赋主要来源于明初屡兴大案、迁徙富户等事件造就的大批没官田和还官田，这也使国家对江南土地和劳动力的直接控制成为可能。

江南官田对于刚刚经历战乱的新兴政权来说，无异于一笔最稳定的财政支持。而且明初政治中心恰好同经济重心基本重合，使得朱元璋可以直接对江南财赋进行有效管理。

这跟永乐迁都之后，江南很快显露出的严重逋赋与流民现象形成鲜明对比。

其三，是明统治者维持南北平衡的政治考虑。

宋元以来，江南地区在经济发展水平上首屈一指，在文化地位上也占据绝对优势。从长远看来，江南人必然会很快会因为富裕而能在统治阶层占据优势。

朱元璋及其子孙开科取士后，为阻止苏松江浙为主的“南人”完全占据科举名额，甚至不得已而分榜取士。

而朱元璋制定的“苏松江浙人毋得官户部”的“祖制”，本质上也是为了防止获取足够“话语权”的江南人，依据其经济力量和文化优势打破南北平衡的统治原则。

晚明隆万年间，徐贞明在京津地区的水田试验已获初步成功，但硬是在北方官僚、贵族的阻挠下，功败垂成。

“徐孺东（贞明）之水利，已渐有绪。

徐遽疏言：‘此役必成，可省江南漕运之半。’

此语闻，而畿辅士绅大怖：‘是且加赋吾乡！’

遂入王御史（之栋）弹章，而水田之役遂辍。”（《万历野获编》卷12《户部·西北水田》）

终明一世，北方水田之议无法彻底推行，绝非统治集团缺乏经济头脑，本质上还是出于南北平衡的政治考虑。

明前期，特别是正统之前，国家实行的是所谓“实物财政体制”，其特点是财政收入以米麦等实物为主，货币田赋所占份额非常有限。实物财政收支虽存在运输成本高、不易长期储存、损耗大等缺点，但其简单和稳定的优势也十分明显。

洪永熙宣时期，国家库藏基本都是实物贮备，特别是漕河沿线的水次仓和京通二仓，都贮藏着充足的米麦等实物积存，这些征收解运来的粮食可以随时转化为军政物资。

即便有部分地区征解不及时、不足额，产生逋赋，国家也可以凭借原有的物资储备，在短期内支持其日常财政开支。除此之外，明前期国家对民间“活劳动”——“役”的直接差派，更是一笔难以统计的巨大财富。

这种以“实物——徭役”为基础的财政体系在商品货币经济不太发达的时代，确实是国家维持统治基础的绝佳选择。

而永乐北迁后，政治中心同经济中心相分离，明廷不得不以“应天巡抚”为核心，建立一种新型江南财赋管理机制。

永乐初年，面对百年不遇的江南大水，明廷除了大规模蠲免江南受灾田粮外，还先后多次派遣部院大臣赴江南府县治理水患，兼督农务。

而以此为契机，逐渐形成了永乐至宣德初年的江南“治水督农官”管理模式。

最初的江南治水督农大臣并非一人，而是以夏原吉为核心的三、四人“领导小组”。

永乐元年四月，朱棣以嘉兴、苏松诸郡频岁水患，屡敕有司督治，讫无成绩，遂命户部尚书夏原吉以钦差大臣身份前往浙西诸郡治水，兼督农务。

两个月后，朱棣又命户部侍郎李文郁往江南辅佐夏原吉，“相度被水田地，堪种者趣民种之，后时者除今年租税”。

八月，又遣都察院右佥都御史俞士吉赍《水利集》赐户部尚书夏原吉，“使讲究拯治之法”，兼“督浙西农务”。

随后，夏原吉上著名的《治水疏》，并以此为纲领，组织十万民夫疏浚三江入海故道，暂时缓解了江南水患。

不过，永乐元年的工作仅仅是开始，夏原吉还朝复命时也承认：“水虽由故道入海，而旧河港未尽疏通，非经久计”。

于是，永乐二年春正月，朱棣派夏原吉再赴江南，疏浚白茆塘、刘家河、大黄浦等处，以大理少卿袁复为之副。

六月，又派出陕西参政宋性赴苏松协助治水。

“新三人领导小组”在江南合作历时近一年，至次年四月还朝。

值得注意的是，二年六月，朱棣曾派出心腹重臣姚广孝（道衍）赴江南赈济灾民，并肩负暗中考察夏原吉等人工作的使命：“太子少师姚公广孝还自浙，上首询公（夏原吉）政。姚公对曰：‘夏某温而不宠，威而不猛，古之遗爱也！”（《明太宗实录》卷21、22、27、32）算是对其工作的肯定。

而宋性还朝不久即被调任四川布政司，大概也与此有关。

永乐三年六月，夏元吉、袁复、俞士吉以及新加入的通政司左通政赵居任四人受命再赴江南，赈济苏松嘉湖饥民。

临行前，朱棣谕之曰：“四郡之民频年厄于水患，今旧谷已罄，新苗未成，老稚嗷嗷，饥馁无告，朕与卿等能独饱乎？其往督郡县，亟发仓廪赈之，所至善加绥抚，一切民间利害，有当建革者，速具以闻。”（《明太宗实录》卷41、43）

可知，除了赈济饥民外，这个四人领导小组还肩负了体察民情的职责，具有了后来巡抚官的雏形。此行，夏原吉等人督理赈济，“发粟三十万石，给牛种。有请召民佃水退淤田益赋者，原吉驰疏止之”。

俞士吉还疏请蠲免了湖州府六十余万石逋赋，不可谓无功。

不过，这次江南之行后，四人命运也就此发生了不同方向的改变，并在客观上促成了江南治水督农官设置的定型。

永乐三年八月，夏原吉回户部接替病卒的尚书郁新，正式接掌国家财政大权。（《明史》卷149）

四年二月，回朝不久的俞士吉、袁复二人，因在江南治水期间“贪受货赂”事发，被左都御史陈瑛弹劾，下狱治罪。

结果，袁复死于狱中，而俞士吉则很快被释放，降为办事官，并再次被派往江南治水，当年年底竟官复原职。

不过，永乐五年，当俞士吉自浙江再次回朝时，并未认真汇报灾情民情，而是献上所谓的《圣孝瑞应颂》，曲意逢迎，引起朱棣反感，当即训斥道：“尔以大臣出视民瘼，既归，其民情何如，年谷何如，水患何如，未闻有一语，而汲汲进谀词，都御史行事固如此乎！”命人将颂词掷还。（《明太宗实录》卷51、56、62、67）

俞士吉遂被踢出江南工作组。

至此，永乐朝曾赴江南治水诸人之中，就只剩下了左通政赵居任一人，而赵也成为明代第一任常驻江南的专职治水督农官。

《明史》称：“初，夏原吉治水江南还，代以左通政赵居任，兼督农务。”

照此说法，赵居任从永乐三年八月起，即开始接替主持江南治水督农工作。

但派往江南的还有戴罪立功的俞士吉，而四年十二月复职后的俞士吉（右佥都御史，正四品）官品职位均与赵居任（左通政，正四品）相当，作为最早赴江南治水的元老之一，不一定甘心受赵领导。

是故，直到五年五月俞士吉回朝后，赵居任才开始独当一面，而这一任期竟达十余年之久。（《明太宗实录》卷209）

至此，永乐年间的江南治水督农官最终完成了由多人到一人，由临时性差遣向固定化常设的过渡。

总体看来，夏原吉领导治水期间（永乐元年至三年），江南大型水利工程基本结束。

而作为专职“治水督农官”的赵居任则主要负责提督江南府县治农官，带领各地民夫随时修筑、维护江南水利设施。

比如永乐五年六月，赵居任受命督民修筑“复沦于江”的杭州府沿江堤岸。

八年十二月，他又受命督领三万七千四百余人修复了苏州府吴江县境内“连年土石坍塌，桥梁断坏”的石塘官路。

此外，他还有逐年按时通报江南各地收成、灾荒情况的职责。

不过，此事也暴露出赵居任为官和为人的一个巨大缺陷——“佞上而不恤下”。

永乐八年二月，巡按直隶监察御史刘焕上疏揭露赵居任隐瞒苏州、湖州等地“田之荒芜者甚众”的情况，“乃于乌程县熟田内简稻穗繁者，数其颗粒，及三百之上为秉以闻，谓为‘丰稔太平之瑞’”，要求降罪责罚。

当时朱棣正北征蒙古，留守南京的皇太子朱高炽曰：“此人非独罔上，且残刻，为民所恶。然上之所使，未可擅易。其封此章示之，令自省。”算是给赵口头警告。

不过，赵居任并未收敛，依旧我行我素。

永乐十年，浙西大水，田苗无收，赵居任“匿不以闻，而逼民输税”。遭到浙江按察使周新的弹劾。

朱棣就此事询问户部尚书夏原吉，原吉对曰：“赵居任奏民多以熟田作荒伤，按察之言未可悉信”。

朱棣未罪赵居任，但已开始怀疑，遣人覆视灾情，“但苗坏于水者，蠲其税，民被水甚者，官发粟赈之”。

十一月，赵居任上疏辩解，称苏州水灾的消息是不法逃军的妄言，目的是“乞免秋粮”。“且今岁苏田少水，而奸民多私决堤防，车水入田，以坏禾稼，冀苟免税粮耳。请俱罪之。”

而朱棣认为，赵居任所言有人“决堤车水求免税粮”的说法不符合常理，“盖与其劳力决堤车水，曷若劳力治田。田中所入十分以一分入官，有九分入己，岂肯以一废九，自受饥馁耶？殆非人情！且前时浙江按察司亦尝言浙西水潦，赵居任不恤民隐。今居任此言未可信，仍遣官往视之。”

最终，朱棣蠲免了苏、嘉、湖等府受灾属县当年税粮三十余万石，也证明了赵居任所言不实。

等到永乐十三年，赵居任再奏“苏松等六府，自春及秋，雨旸不愆，民乐耕作，比之往岁，实为丰年”时，朱棣已全然不信，谓夏原吉等曰：“居任为人虽颇廉勤，然好佞上而不恤下，斯言殆未可信，宜遣人验视，毋为所欺。”

“不恤下”除了隐瞒江南灾情外，还有滥用民力一端，谓其“每霖雨没田禾，不待雨止，广集民男妇踏车出水，随去随溢，低田终不可救，高乡之民困于其役，不得尽力农事”。赵居任在江南十余年，民怨颇深，以至于永乐十七年病卒任上时，江南各地竟然“民用慰悦”。（《明太宗实录》卷68、111、101、129、134）

说到这里，有一个重要问题需要分析：既然朱棣早就开始怀疑赵居任“佞上而不恤下”的行径，却为何一直都不曾责罚或遣官替换呢？

实际上，这与朱棣的用人习惯及其江南政策有关。

朱棣以藩王起兵，通过政变形式夺取政权，朝廷之中势必有相当一部分人骨子里不认同朱棣的统治。

而朱棣藩邸没有足够的人才资源，不得不从建文旧臣中挑选，这就需要一个考察的过程。

大体看来，朱棣的用人原则有三：一是忠心，二是清廉，三是才干。

从江南治水督农官由数人到一人的发展过程来看，也能证明以上推论：夏原吉、俞士吉、李士郁、宋性、袁复、赵居任无一例外皆是前朝旧臣，在数次派赴江南的过程中，朱棣通过明察（陈瑛）暗访（姚广孝），基本了解到诸人的品行和工作能力，于是将忠、廉、才俱佳的夏原吉调回身边，予以大任；将李士郁、宋性调往他职（大概因二人才能欠佳）；将“贪受货赂”的袁复、俞士吉下狱问罪。

只有一向工作勤奋，且有“清介”之名的赵居任，最终赢得了朱棣信任，得以在江南长久供职。赵居任虽然工作能力一般，且有“佞上而不恤下”的行径，但其“报丰稔”、“献祥瑞”的举动，一定程度上迎合了朱棣好大喜功的个性，加上有夏原吉在朝中为之辩解，因而能不受责罚，安于其位。类似情况还有曲意献媚的俞士吉，虽曾遭朱棣训斥，却也并未受太大责罚。

此外，从江南治水的过程来看，朱棣对原有江南地方官并不信任，所以才派部院大臣赴江南提督。在了解地方灾情时，他也要综合比较钦差和常设地方官等诸方面的汇报和意见，借此监督臣下工作。

比如，赵居任汇报江南丰收无雨，献祥瑞，而巡按御史、浙江按察司官则弹劾赵居任隐瞒江南灾情，朱棣就可以派出第三方势力调查实情，以作为是否批准蠲免的依据。

除此之外，还要考虑到朱棣的江南政策。朱棣登基伊始，首先将建文朝对江南地区的赋额减免政策推翻，继续维持江南重赋的局面，这跟朱棣“进取型”的内外政策有关。

永乐一朝，征蒙古、征安南、下西洋、迁国都，无一不是劳民伤财的大举动，势必需要江南这个“纳税大户”的全力支持。永乐朝平均 3200 万石的税粮收入也创造了有明一代的最高记录。

江南官民由于重赋、天灾等压力，难免也寄希望于朝廷加大蠲免力度，因此在报灾时也可能存在高报甚至谎报的情况。

赵居任代表朝廷利益，一定程度上打压报灾级别，客观上有利于维持朝廷的重赋政策和财政收入，使蠲免政策更富弹性。

基于上述原因，朱棣得以纵容“佞上而不恤下”的赵居任在江南地区长期供职。而当赵居任病卒后，朱棣旋即升浙江布政司右参议岳福为通政司左通政，接替赵居任治水督农。

而这个岳福也是个“老疾不任事”之辈，对于江南水利和农务督理作用有限，却也在任七年之久，直到宣宗即位后才被召还致仕。

以朱棣如此善于用人的英主，却连续选择位年老体衰、不作为的大臣负责江南治水督农大任，看似令人迷惑，实乃蕴含深意的“帝王之术”。

当然，除了上面分析的原因外，这也跟永乐中后期，朱棣忙于迁都和北征事宜，对江南疏于管理有一定关系。

永乐三年，江南治水工程结束后，朱棣开始把工作重心放到北方，特别是迁都和北征。